自1990年以来，美国商业部、国防部、白宫科技政策局和民办部门竞争委员会等机构都先后宣布了一批影响美国前途命运的重要技术项目。这些机构列举的内容基本上大同小异。然而，在美国戏剧般地丧失了诸多技术领域的领导地位之后，它的技术衰落绝不只是某项具体技术的问题了。仅仅靠更多地重视R&D的某些领域而不改变管理技术革新的全套方针措施，美国是无法确保其全球技术领袖地位的。事实上，美国技术革新系统所依的许多假设都与当今国际市场的要求脱节。因而，基于这些假设的政策也需要被重新定位。
从曼哈顿工程到人类基因组计划，美国政府长期以来都有支持国家重大技术行动的传统。仅1990年，国家科学基金会就在同行评议的基础上资助了17，000项研究，国立卫生研究院也为34，000个课题提供了研究经费。换言之，政府每天资助的R&D新研究就有数百项。但问题的关键在于：政府在作出资助决定之前，是否充分地考虑了国际经济方面的要求。越来越多的工业界人士认为，政府没有顾及到这点。
美国发展科技事业的做法，是它对第二次世界大战后的科技进步作简单理解的具体化。按照这种理解：政府支持作为新思想来源的基础研究，支持事关国家安全及空间探索之类的应用研究。在此，研究的推力恰好与需要的拉力方向一致。并且，这些由联邦政府R&D产生的新知识可用于开发民用新技术、新产品。工业界因而自然而然地得益于联邦R&D。这一革新系统在二战刚结束的一段时期内运行良好，但如今它却越来越远离国际市场现实。造成这种状况的根本原因，在于传统的革新模式把工业技术看成是政府R&D的副产品而不是基本成分。与美国截然相反，日本、德国的科技政策都系统地包括了促进工业运用与技术扩散方面的内容。
为确保美国在21世纪竞争中的优势，我们必须充分揭露隐匿于当今美国技术革新模式背后的一系列错误假设，并代之以一组能适应当代国际市场的新前提，从而建立联系政府与工业界的行之有效、充满活力的新政策。
一、错误的假设
美国统治全球市场之时，它的科技政策并不重视技术革新。然而，随着其它国家逐渐地把技术革新作为工业的原动力，美国的科技政策也开始面临新的危机与冲击。但不幸的是，美国的技术革新模式却因为仍然以根深蒂固的七个假设所铸成的神话为政策基础，而显得越来越不合时宜。
假设1：政府的R&D计划，特别是国防方面的计划，推动着尖端技术的发展。
这一假设在二战结束后初期很容易为人所理解。当时，政府通过赞助半导体、计算机等领域中雄心勃勃的R&D计划和为新技术提供早期销路，而铺平了民用研究的道路。也正是这种做法，使得决策者开始把技术革新当作了政府R&D研究的副产品（spinoff）。然而这不过是政府的研究凑巧帮助了工业。因为，仅仅当政府倡导的研究所获得的技术超前于任何民办部门所能提供的技术时，副产品模式才能成立。一旦前者落后于后者，工业就再也不会从政府R&D获利。现在美国的情形正是如此。美国今天的民办机构正成为越来越多新技术开发的主角。例如，便携式摄像录像机所包含的电子、光学技术，其复杂程度就超过了政府开发的任何一种硬件，包括军事用途的硬件。
副产品模式还强调政府用和民用技术基础的相似性，而事实上，这类相似的例子实在是少而又少，特别是在军事技术方面。就是在美国军事技术极度先进之时，由于围绕国防技术而成长起来的拜占庭式重军事轻民用政策的影响，这些先进的国防技术在过去50年间始终无法转向民用。众所周知，美国军事技术的特点是高精尖。然而，高成本抑制了生产规模，产品过分专业化又限制了销售市场。此外，军工产品的质量通常是在加工流程最后，而不是在制造过程中检验。与军工生产不同，民用工业更多考虑的是柔性加工、高质量低成本、批量生产和如何适应市场需要。还有，在民用工业家看来，军工产品要求详细记载与说明的规定，实在太古板偏执。这类官僚规定使那些承接制造军工产品的非军工企业，不得不采用两套大不相同的技术和生产计划，以应付民用与军工两种客户。
副产品模式已不再适应大多数的美国工业。更重要的是，这一模式也许特别不适合开发新技术，开拓新市场。虽然越来越多的美国人意识到了这种困境，但仍有不少人相信，诸如空间站和超导对撞机之类研究的副产品，将有助于美国工业。
假设2：技术革新是线性的，是一个由基础研究导致应用研究，再通过制造、市场最终成为商品的循序渐进的过程。
对于如制药业这类以科学为基础的产业而言，上述过程颇为合理。但就大多数工业而言，却并非如斯。与接力赛不同，技术革新更像篮球赛。球员们不得不把球传来传去，整个球队的成绩比某一次快速起动或简化的后卫传球组织进攻更为重要。这种新思路更加关注市场需求，并把技术革新看作是通过工程、设计、制造及市场等一系列推动研究的因素之间的互动而实现的。其目的不是为了追求重大的技术突破，而是希望通过对产品加工制造的不断改进而适应变动不居的市场。
近年来，联邦政府试图通过引导那些有竞争力而未注册技术的R&D，来加强政府研究的现实意义。这可以说是在正确的方向上迈出了第一步，但要做的事还很多。同样重要的是，政府还应当积极征购新兴民用技术，而使国家R&D与开拓新市场的努力结合起来。新的革新模式要求政府的持续投入，并建立有助于新技术开发部门之间协调、互动的正规渠道。
假设3：美国无疑仍然是新技术的源头
由于美国的技术革新政策是在它统治全球科学技术的时代发展起来的，因而其革新政策并不强调收集和追踪其他国家的技术信息。同时，美国采取了分级保密与出口控制以限制外国接近美国的技术。
这种世界观和现实并不相符。虽然美国获诺贝尔奖的人数仍居世界之首，但它已不是雄踞山巅、独揽风光了。在机器人学、计算机记忆芯片和光电子学方面，美国已经落后。尽管如此，美国对外国技术资源的开发利用却始终不得要领。现在，美国的一些学会、团体开始鼓励其科学家、工程师到海外工作。国务院也正把更多的注意力转移到技术事务之上。然而，“非此地发明综合症”（not-invented-here syndrome）仍在大部分政府部门占据主导地位。
假设4：美国工业在利用联邦R&D研究成果并获取经济效益方面，较外国竞争者有显著的优势。
该假设是在日本和欧洲工业处于没落的时代形成的，那时的交通、通讯系统还不发达。而今，这一假设让人日益觉得不可理喻。海外公司现已成为美国联邦R&D的积极委托人。为打进美国技术的根基深处，越来越多的外国公司在美国建立了实验室。在毗邻贝尔实验室并有著名学府的普林斯顿，如今日本电气公司、日立公司、Matsushita公司以及德国西门子公司都在此建立了实验室。神户钢铁公司和富士公司也在硅谷设立了研究中心。16家外国公司各自用200万美元在麻省理工学院捐增设立了讲座。按照这样的渗透程度，外国公司能与美国公司同样接近政府资助的R&D，自然不足为奇。
显然，美国迫切需要接近外国技术资源，但结构上的不平衡却使这种接近困难重重。信息行动自由（the Freedom of Information Act）及开放的大学系统，使外国公司可以随时接近美国的实验室和政府赞助的研究。日本大多数的一流研究就都是在与美国研究人员关系密切的私立机构中进行的。
假设5：产品技术优于制造技术
美国的技术政策，是以其主要生产过程所反映的信念为基础的。要理解该假设这种偏激想法是如何形成的，实际上并不难。因为美国的大批量生产系统，正是它赢得第二次世界大战胜利的关键所在。并且，美国也正是靠大批量生产系统，才在战后统治全球市场数十年。上述经历使美国的科技政策对制造技术失去了应有的重视：美国人在顾及制造技术时，往往一叶障目，只关心如何设计钻床、冲床这些分门别类的琐碎事宜，而忽视了宏观把握。致使“顾及”的实际效果几乎为零。
目前，许多美国公司在国际竞争中步履维艰。而首当其冲的便是制造方面的问题。过去，这些问题被归于高工资以及与外国同行竞争时的不平等。直至80年代、当质量和适时市场（time-to-market）成为人们的主要关注点时，才重新把制造视作影响竞争的重要原因。随着这一观点得到普追认同，建立新的灵活柔性生产系统成了竞争的中心。
美国工业界必须更多地注重制造技术，否则，先进的产品技术所能带来的优势也是极其有限的。然而，联邦R&D却很少关心产品制造，除非它与如核武器之类的特定计划有关。布什总统在1993年预算中提出，将对制造技术方面的R&D拨款10亿美元，可这一数字仅是全部联邦R&D预算的1.3%。
假设6：技术扩散是一个被动过程
美国对待技术转移的态度是基于这样的前提：开放的研究系统更适宜于促进思想的交流和技术在整个工业基础上的扩散。尽管该前提在科学共同体内部及一些财力资源充足的大公司内成立，但却并不符合大多数中小型企业的实际。特别是对美国的325，000家雇员少于99人的小公司而言更是如此。这些小企业要想引进新技术，通常都面临重重困难。因而它们常常跟不上技术进步的步伐。例如，数控机床是美国人在30年前发明的，可现在美国仅有三分之一的公司装备了这种机床。而日本则有四分之三的公司购置了数控机床。可以说，美国制造业没有任何有效的技术转移措施。
假设7：否认适时市场的重要作用
本世纪40~50年代时，产品生产周期比现在要长得多。同时，竞争也都局限于有着相似约束条件的本土。那时，如何适应随时间而变的市场，并不是一个大问题。但当产品生产周期缩短、竞争变为国际性的时候，时间便成了决定技术优势的关键。现在，对时间的关注已成了众多企业进行技术革新的激励因素。因为在技术是如此之快地在全球范围扩散的时代，产品进入市场只需相差几个月，成功还是失败便可能大相径庭。然而拘泥于程序上完满的联邦R&D官僚机构，根本不可能对时间在产品开发中的这种“附加价值”做出有效的反应。
二、避免脱离现实
近来，国会和有关管理部门就半导体、家用电器等产业展开了政策争论。不过，如何适应竞争的需要，关键在于美国的技术革新系统。对那些靠传统革新方法强有力支持的工业技术而言，国家R&D补充了私立机构研究的不足。如制药业就是由国立卫生研究院支持的基础研究所推动的。因为使制药行业保持技术优势和在国际竞争中立于不败之地的根本原因，是新思想而非制造方面的专门知识。
但对那些不适合于旧革新模式的技术来说，美国工业正面临严峻挑战。这已为日益增多的例子所证实。电子学便是典型之一：早期电子工业主要得益于基础研究，如晶体管的发明曾使电子工业向前迈进了一大步。然而时至今日，这一成熟产业的发展动力更多的是来自于生产方面。国防部、国家航空航天局之类的联邦机构是电子学的最主要使用者，但它们在电子学应用方面已落在了民用之后。例如，在海湾战争中大出风头的“爱国者”导弹，充分体现了美，国军事技术的高水平。但其上配备的Intel8088微处理机不过只是第三代电子产品。同时，其他一些国家也已抢占了记忆芯片、执行元件、印刷电路板、显示器及光学贮存系统等电子技术制高点。因此，美国工业再也不能满足于既有的技术了。它必须尽快加入到技术开发的国际行列中去，而其中最重要的一条，就是必须高度重视制造技术。因为美国之所以失去电子工业的盟主宝座，并不是它缺乏尖端技术，而是它没有及时有效地制造出高质量的产品。这些都暴露了美国传统革新政策的弊端。
美国要想在全球市场重振雄风、开辟新的疆域，政府和工业部门必须根本变革传统的革新模式。当然，旧模式并非一无是处，但它的确脱离了当今大多数技术和产业的现实。
三、促进技术革新的新政策
1. 确立私人机构在R&D中的地位
在当今美国，政府对先进民用技术的依赖与对政府自己组织开发的尖端技术的依赖，实在是难分伯仲。，因而，政府有必要通过确立私人机构在联邦R&D预算中的地位，而有计划地寻求私人机构的帮助。在日本，国际工业部工业科技局担负着推进日本工业技术R&D的任务。在德国，工业研究机构直接包含在政府研究的议事日程之中。但在美国，工业界对联邦R&D预算的投入至多只是偶而为之。
为增强与私人部门的联系，政府已制定了有关技术计划。这些被称为捷径（cross-cute）的计划，涉及高性能计算机、材料、生物技术以及制造等领域。每一个捷径计划都经由管理和预算局、白宫科技政策局以及科学、工程和技术协调委员会评议。其目的是防止重复研究和确保那些事关美国全球竞争的技术在R&D中的优先地位。但由于缺乏统一管理以及R&D与国家广泛经济需要的脱节或对国家战略目标的不了解，使这些计划的作用大打折扣。同时，由于仅有一小部分联邦R&D的预算是公开评论的，因而，大多数计划的每年预算只能从增长幅度上而不是从既有的基本经费水平上进行调整，这就阻碍了广泛改革的可能。此外，国会和管理部门应当用规章或法律的形式，澄清这些计划的潜在利益冲突，并形成政府与工业界进一步合作的正规途径。为此，有必要为工业界领袖、劳工代表及学术界人士与政府高级官员的交流，提供一个论坛。
2. 促进技术扩散
美国各州及当地政府都已积极参与了技术扩散，联邦政府也正开始站到这一行动的前列。商业部计划到1992年年底时，在全国范围内建成七个制造技术转移扩散中心，以帮助中小企业提高生产能力。布什总统提出，1993年将把这些中心的预算提高到1800万美元。可是，这一值得欢迎的增加不过是沧海一粟。在德国，40多家R&D承包中心（指夫琅和费学会）、工业协会及研究部门组成了卓有成效的技术扩散网络。在日本，主要由政府赞助工业研究项目。并有170个扶持小型企业的Kohsetsus技术中心。此外，在许多公司与技术提供者之间还形成了庞大紧密的家族式合作关系，如日本三菱公司的做法。
美国已为农业提供了广泛的技术服务。政府现在约花12亿美元，雇佣9，650名县级代表及4，650名科学家，为美国农民提供市场、农业新技术、新方法及信息方面的服务。可是，联邦政府每年的制造技术推广费用仅有16，00万美元，尽管美国制造业的产值占国民生产总值的25%，而农业产值仅占3%。当然各州及当地政府每年也还给制造技术的扩散提供60，00万美元的赞助。但以上各项经费之和与日本、德国相比，仍然差之远矣。现在看来，技术扩散应该成为当今美国科技政策的中心课题。联邦政府在为农业技术扩散提供便利之时，没有任何理由忽视制造技术的扩散和转移。
3. 强化美国技术的上层结构
美国技术上层结构包括物质资源（如机器、设备及网络）和人力资本（如熟练科学家、工程师及其他专业人员）。传统上，技术上层结构的计划由联邦政府负责，人们常常习惯于把桥梁、高速公路和港口理解为技术的上层结构。现在，美国技术的上层结构又包含了如国家高速数据网络之类的新内容。为使美国能在下个世纪拥有世界第一流的技术上层结构，联邦政府必须明了美国的需要，注意其他国家政府采取的政策、发展战略规划及实施措施。
高性能计算机与通讯计划（前述“捷径”计划之一），便是建立技术的新上层结构的一次成功尝试。该计划涉及硬件、软件、网络和人力资源四方面。通过“计算机系统政策工程”（CSPP），把全美国计算机工业紧紧地联在了一起。借助推广更好的医疗保健系统、终身学习计划、增强工业设计能力和广泛联结公共与私人数据库等项目，这一工程日益发展壮大。
4. 改善美国的制造加工过程
美国R&D的特点之一，是过多注重产品而太少重视制造加工。在美国企业靠技术与产品独创性求生存时，其日本同行却更喜欢依赖制造加工上的改进参与竞争。在掌握制造工艺方面，，美国工业家需要努力再努力。公共政策也应为此呐喊助威。
值得庆幸的是，马尔科姆 · 巴尔德瑞格（Malcolm Baldrige）质量奖已为提高美国企业的制造水平做出了积极的贡献。商业部创建的七个制造技术中心、国家科学基金会工程研究中心的有关机构、最近公布的“捷径”R&D预算，以及各州之间的技术扩散计划等，都令人感到鼓舞与振奋，当然，这些新生计划仍然亟待资助。它们本来应该得到更多的支持。
5. 密切注视技术进步和全球市场变化
毫无疑问，在追踪重要技术进展和寻求全球潜在市场并反馈给工业界方面，美国还有大量工作要做。美国在日本驻扎着50，000人的军队，但它在日本却仅有五名商务官员。而日本外贸机构仅在纽约就有几百名工作人员，他们的任务是收集商业信息和打探市场动向。美国该是大规模地增加其驻外商务人员的时候了。
上述五项革新措施，还必须靠联邦政府减少它在执行众多计划时的时间滞后来保证。无论是食品和药物管理局的审查，还是对联邦实验室与有关公司合作意向的批复或R&D的重点转移，政府都必须迅速做出反应。决策与行动的长时间拖延，不仅削弱了那些精心策划项目的冲击力，而且还会因此而动摇工业界对与政府合作的信心。
总之，联邦政府再也不能在过高估计正统经济政策、信贷中的竞争机制及熟练劳动力这些“传统项目”的同时，却忽视如何确保美国技术实力的问题了。因为这些“传统项目”必须要靠适合于国际经济竞争的技术革新政策来支持。重建美国的革新政策，并据之迅速行动起来，才能恢复美国昔日在全球市场竞争中的优势——它的技术革新系统。
[Issues In Science And Technology，Summer 1992]